As três maiores operadoras de telecomunicações do Brasil — TIM, Vivo e Claro — acumulam R$ 11,1 bilhões em dívidas ativas no estado de São Paulo, segundo o dossiê “Justiça fiscal e as empresas de telecomunicações: o caso da dívida ativa em São Paulo e no Brasil”, do Centro Internacional de Transparência e Pesquisa em Fiscalidade Corporativa (Cictar). O estudo foi lançado nesta terça-feira (26) e contou com apoio consultivo do Sindicato dos Auditores Fiscais da Receita Estadual de São Paulo (Sinafresp) e do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (Dieese).
Em 2025, a TIM aparece em 2º lugar entre os maiores devedores do fisco paulista, com R$ 4,7 bilhões; a Vivo, em 3º, com R$ 4,5 bilhões; e a Claro, em 33º, com R$ 1,9 bilhão.
No período de 2020 a 2025, enquanto a dívida ativa das empresas com o fisco paulista cresceu 36,2% em termos nominais, a arrecadação total de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) aumentou 17,7%., mas caiu 49,3% em termos reais no setor de telecomunicações.
Entre as razões apontadas pelo estudo está o Programa Acordo Paulista (PAP), oferecido pelo governo estadual. De 2024 até fevereiro de 2026, apenas R$ 6,8 bilhões foram arrecadados de R$ 58,4 bilhões em débitos inscritos. O Cictar afirma que R$ 51,6 bilhões foram “abdicados ou não pagos” pelas empresas no período.
“No Brasil, existe uma cultura de não pagamento dessa dívida ativa, principalmente entre as grandes empresas multinacionais. A gente olha muito para essa questão da justiça fiscal, sobre a qual se tem falado muito no Brasil. Com a questão da reforma tributária, foi discutida essa desigualdade entre os mais ricos, as grandes empresas e as pequenas e médias empresas e a maior parte da população. Segundo nossa análise, a questão da dívida ativa ficou ainda como uma brecha que a gente tem que trabalhar para superar, porque é um causador de injustiça fiscal no Brasil”, aponta Livi Gerbase, mestre em economia política internacional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e pesquisadora do Cictar.
A questão, no entanto, não se refere apenas aos tributos estaduais. Nos últimos 20 anos, foram aprovados mais de 40 editais de programas de parcelamento somente na esfera federal, dois por ano, por meio do chamado Programa de Recuperação Fiscal (Refis).
“Por que as empresas vão se organizar para pagar o que devem, se elas podem só ficar esperando o próximo ciclo de refinanciamento? O Refis é só um dos programas a nível federal, mas também tem os de nível estadual. A maioria dos estados tem os seus programas de refinanciamento. Enquanto isso, a gente (pessoa física) aqui com as nossas dívidas já entra no Serasa, já ficamos impedidos de um monte de coisa. A discrepância é muito grande”, detalha a pesquisadora.
Apenas a Vivo, segundo seu próprio relatório para os acionistas, recebeu R$ 2,3 bilhões em descontos devido à adesão a três programas federais e estaduais.
O relatório aponta um pagamento muito baixo de impostos pelas empresas. A projeção é que elas deveriam estar pagando 34%, que é a soma dos 24% referentes ao Imposto de Renda (IR) e dos 9% de Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). As alíquotas efetivas oficiais entre 2020 e 2024 foram, em média, 7,92% da Tim e 11,90% da Vivo. Veja o gráfico abaixo.
“Se as empresas pagassem os impostos, haveria uma redução do lucro disponível para distribuição de dividendos. Assim, a redução de impostos está subsidiando os dividendos para os acionistas”, aponta a pesquisadora.
O parcelamento também facilita a participação das empresas em licitações. A concessão das outorgas para prestação de serviços de telecomunicações é realizada por meio de leilões da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), que exigem a Certidão Negativa de Débitos (CND) como critério de habilitação. No entanto, é possível emitir Certidão Positiva com Efeitos de Negativa (CPEN), que reconhece que as dívidas existem e que estão incluídas em um programa de parcelamento. Dessa forma, as empresas podem ser habilitadas para os leilões sem quitarem o débito de dívida ativa.
Apenas em São Paulo, essas empresas contaram 250 contratos de prestação de serviços, entre 2017 e 2025, que somaram R$ 541,6 milhões.
Planejamento tributário agressivo
As operadoras não apostam somente no “endividamento crônico”, mas se valem de benefícios e manobras fiscais.
Entre as medidas, está o que o estudo define como “farra das assinaturas de livros digitais”. As três operadoras oferecem, nos seus planos, serviços digitais, como revistas digitais e e-books, sem que haja conhecimento explícito e detalhado de cada serviço envolvido, o que diminui fortemente seu pagamento de impostos, principalmente de ICMS, porque a circulação e venda de livros, jornais e periódicos é isenta de taxas, com o objetivo de garantir a livre circulação de ideias, cultura e liberdade de expressão.
Em uma nota fiscal analisada, o relatório deixa explícita a questão. Com valor total de R$ 214,10, apenas R$ 142,80, ou 66,69% do total, foram alocados a serviços de telecomunicações e tributados pelo ICMS, enquanto os produtos referentes às publicações representavam R$ 55,30, deixando 25,8% da receita livre de qualquer tributação.
Segundo o Cictar, “a estratégia tem passado despercebida pelos Fiscos federais e estaduais, mas clientes têm questionado o procedimento”. O relatório aponta que o planejamento tributário não é ilegal, mas a cobrança deveria depender de autorização prévia, completa e expressa do consumidor de cada serviço contratado. Além disso, o estudo considera questionável o alto valor alocado para esses produtos.
Outro aspecto analisado pelo relatório é a distribuição de dividendos das empresas para as sócias majoritárias cujas sedes estão em outros países. O exemplo destacado é da Claro, que divulga ótimos resultados em suas operações no Brasil nos últimos anos, com aumento de receitas e de número de clientes, mas apresenta lucros ínfimos, quando não negativos.
Segundo o relatório, a justificativa é que a empresa está muito endividada e suas despesas financeiras consomem seu lucro operacional. Além da dívida com bancos e instituições brasileiras independentes, que somam R$ 10,5 bilhões, a empresa tem com empresas do grupo América Mobil, uma dívida três vezes maior (R$ 32,4 bilhões), devido a empréstimos realizados principalmente com duas subsidiárias: a Amov Finance B.V., da Holanda, e a AXM International Mobile S.A. de C.V., do México. Só em 2024, 73% de todas as suas despesas financeiras foram desse perfil.
“Consequentemente, apesar de ter receitas parecidas com a Vivo, a Claro pagou, entre 2020 e 2024, cerca de 7 vezes menos imposto que sua concorrente”, aponta o relatório, que qualifica a estratégia como transferência de lucros usando uma subsidiária em um paraíso fiscal para cobrar custos das filiais da empresa em outros países. É o caso da subsidiária da Claro na Holanda, que, apesar de oficialmente não ter nenhum funcionário, divulgou R$ 16,14 bilhões de lucro em 2024, pagando mais imposto no país europeu do que no Brasil.
Outro mecanismo apontado pela pesquisa é o chamado ágio interno. Ágio é o valor de uma empresa além de seu valor de mercado, com a projeção de lucros futuros advindos da marca e da base de clientes da empresa, e é gerado no momento de sua aquisição por outra empresa.
A prática acontece desde 1997, quando o governo federal passou a permitir que as empresas deduzam o ágio dos lucros. No entanto, a Receita Federal tem atuado contra essa prática. Desde 2014, as reduções de ágio de empresas relacionadas foram proibidas, e tornou-se obrigatório um laudo de terceiro independente para todas as deduções. O Cictar aponta que, muitas vezes, esse valor é arbitrário e pode ser superestimado para aumentar o valor da dedução tributária.
Em 2024, o Conselho de Administração de Recursos Fiscais (Carf) decidiu a favor do Fisco em relação à TIM, negando à empresa a dedução de ágio interno formado na aquisição de empresas em 1998, no valor de R$ 700 milhões.
Já Vivo, aponta o relatório, “possui diversas autuações lavradas pela Receita Federal por deduções indevidas de despesas relacionadas à amortização de ágio, ainda que não seja possível saber se relacionadas especificamente ao ágio interno ou não, nos montantes consolidados de R$ 36,9 milhões em 2024”.
Recomendações
Na conclusão do seu dossiê, o Cictar aponta medidas para “dar um fim à ‘cultura de não pagamento da dívida’ instaurada no Brasil há décadas”. Entre elas, estão:
- Aumentar a capacidade do fisco estadual antes da inscrição em dívida ativa, com a utilização de meios de transação tributária, como já adotado em diversos países;
- Especificamente para o caso de São Paulo, o relatório sugere uma reestruturação e o aparelhamento do setor de cobrança para aumentar a assertividade na recuperação dos créditos;
- Reforma nos programas de refinanciamento, diminuindo o número de parcelamentos possíveis, restringindo o acesso a empresas e impondo garantias como fiança ou seguro, mesmo em valores menores de refinanciamento, além de condicionantes e limitação de adesão em cada unidade federativa;
- Publicação dos valores negociados para aumentar o monitoramento da sociedade;
- Enrijecimento da Certidão Positiva com Efeitos de Negativa;
- Normas para concessão de contratos nas esferas federal e estadual que devem ser atualizadas para incorporar explicitamente uma avaliação do comportamento fiscal da empresa;
- Aprovação no Congresso Nacional do PL 2216/20214, que visa impedir que grupos reajustem suas tarifas mediante a não quitação de suas respectivas dívidas com a União;
- Transparência das multinacionais, garantindo acesso público de declarações país por país de forma padronizada, a exemplo de legislações com as da Austrália e da União Europeia.
Sobre os incentivos fiscais, o Cictar recomenda:
- Transparência, maiores critérios e limitações a nível estadual para renúncias fiscais por empresa, baseadas na Lei Complementar 224/2025;
- Fazer valer a Lei 12.799/2008, que impede a concessão de benefícios fiscais para empresas devedoras do estado;
- Avaliação e revisão de incentivos fiscais constantes;
- Inclusão dos juros sobre capital próprio e deduções de ágio nos dados da Receita Federal;
- Transparência em relação ao percentual de receita alocado aos produtos imunes e isentos.
Outros lados
O Brasil de Fato entrou em contato com as empresas citadas, a Procuradoria Geral do Estado de São Paulo e o Ministério da Fazenda.
A Vivo afirmou, em nota, que “mantém a sua regularidade fiscal e que possui discussões com o fisco Estadual nas esferas administrativa e judicial, conforme previsto na legislação”. A empresa reiterou que “as certidões fiscais estão regulares e vigentes”.
A Procuradoria Geral do Estado de São Paulo (PGE/SP) respondeu à reportagem, mas ressalvou que, sem acesso ao dossiê do Cictar, não consegue aprofundar pontos específicos da metodologia usada.
A Procuradoria rejeita o uso do termo “abdicação”. Afirma que, pelo programa de transação tributária, instituído pela Lei estadual 17.843/2023, os valores parcelados não são perdoados: se o contribuinte deixar de pagar, o acordo é rescindido, as dívidas voltam aos valores originais sem descontos e a cobrança recomeça.
Segundo o órgão, para quem não adere ao programa, o fisco segue com protesto de certidões de dívida ativa (CDAs), inscrição no Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados do Setor Público Estadual (Cadin), execuções fiscais e incidentes de desconsideração de personalidade jurídica, entre outros instrumentos. Em casos de fraude, atua o Grupo de Atuação Especial para a Recuperação Fiscal (Gaerfis), integrante do Comitê Interinstitucional de Recuperação de Ativos (Cira/SP).
A PGE/SP também discorda da tese de que os refinanciamentos geram uma cultura de não pagamento. A Procuradoria afirma que o modelo atual é diferente do Refis: em vez de descontos lineares sem contrapartidas — que estimulavam empresas a aguardar o próximo ciclo de renegociação —, a transação exige garantias, pagamento de entrada e desistência dos processos judiciais ligados às dívidas. Em caso de rescisão, o contribuinte fica impedido de aderir a um novo acordo por dois anos.
Sobre a diferença entre o crescimento da dívida e a queda na arrecadação de ICMS do setor, o órgão afirma que o aumento do estoque é multifatorial — novas teses tributárias, decisões favoráveis aos contribuintes, litigiosidade crescente e contexto econômico do setor. Do total devido pelas três operadoras, R$ 9,1 bilhões têm exigibilidade suspensa por garantias judiciais, o que limita a cobrança enquanto as ações tramitam. A Procuradoria afirma que, para ampliar a capacidade de recuperação, os núcleos de cobrança judicial da PGE/SP passaram de três para 11 desde 2020. Em 2025, foram enviadas a protesto 3,4 milhões de CDAs — 73,2% a mais do que em 2024.
TIM, Claro e o Ministério da Fazenda não responderam até o fechamento desta reportagem.